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加快乡村振兴战略规划编制与实施

发布时间:2018-11-13 09:08:18       消息来源:河南日报       0      

□省发改委产业研究所课题组

【摘要】

实施乡村振兴战略,是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业全局,深刻把握现代化建设规律和城乡关系变化特征,顺应亿万农民对美好生活的期待,对“三农”工作作出的新的战略部署,是新时代“三农”工作的总抓手。省委书记王国生在省委十届六次全会上指出,实施乡村振兴战略,既是必须坚定扛起的重大历史责任,也是破解“三农”困局、推动高质量发展的重大历史机遇。面对新时代“三农”工作的新形势、新要求,必须深刻认识实施乡村振兴战略的重要性和必要性,切实增强实施乡村振兴战略的紧迫感和使命感,坚持把农业农村放在优先发展的位置,加快全省农业农村现代化,为新时代中原更加出彩奠定坚实基础。

01  遵循发展规律,科学推进乡村振兴战略实施

从世界范围来看,在经济社会发展和产业升级的演进过程中,乡村振兴有其客观规律。实施乡村振兴战略,必须遵循乡村建设的一般规律,适应城乡融合发展趋势和现代化建设要求,科学推进乡村规划建设,推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

实施乡村振兴战略是遵循经济社会发展规律的重大抉择。实施乡村振兴战略,深刻反映了城乡发展规律和现代化建设规律的基本要求。从发达国家发展历史实践看,一个国家成功实现现代化是城市和乡村协同发展的结果,在这一过程中,大多数国家非常重视农业农村问题,比如德国提出的“村庄更新规划”、法国秉持的“理性农业”发展模式、日本推行的“一村一品运动”、韩国开展的“新村运动”等,都是针对乡村凋敝、农业落后等问题谋划实施的重大发展战略,并极大促进了本国农业转型升级、农村振兴发展,缩小了城乡、工农、区域之间的差距,推动了经济社会现代化发展进程。与此对应的是,拥有丰富农业资源的一些拉美国家,片面地将工业化等同于现代化,认为工业发展优先于农业农村发展,未能及时、主动调整工农和城乡关系,在跻身工业化国家后陷入“中等收入陷阱”,伴随农业农村的衰退,经济社会发展也呈现出缓慢、停滞状态,其中的教训和启示非常深刻。改革开放以来,我国统筹推进新型工业化、城镇化和农业现代化同步发展,农业现代化取得了显著成绩,但仍滞后于工业化、城镇化进程。在新的历史时期,必须适应经济社会发展普遍发展规律和城乡融合发展趋势,深入实施乡村振兴战略,为推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展提供科学遵循。

实施乡村振兴战略是解决社会主要矛盾变化的必然要求。进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前,我国最大的发展不平衡是城乡发展不平衡,最大的发展不充分是农村发展不充分。作为传统农业大省、全国第一人口大省,河南城乡发展不平衡、农村发展不充分的问题更为突出。2017年,全省农村居民人均可支配收入和人均消费支出分别达到12719元、9212元,分别相当于城镇居民的43%、47%,城乡收入消费水平差距显著。此外,城乡基础设施与公共服务资源配置不均衡,农村生活垃圾、污水治理等人居环境问题亟待解决,教育、医疗、文化等服务能力仍然较为薄弱,村庄空心化、农户空巢化、农民老龄化等问题日益凸显。在社会主要矛盾转化背景下,规划实施乡村振兴战略,对于弥补农业农村发展短板,逐步缩小城乡差距,加快实现城乡平衡充分发展,更好满足广大农民群众日益增长的美好生活需要,具有重要的意义。

实施乡村振兴战略是实现社会主义现代化建设的目标导向。乡村是现代化建设的主战场,是实现“两个一百年”奋斗目标的核心和关键。习近平总书记指出,农业强不强、农村美不美、农民富不富,决定着全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量。在共赴小康的道路上,在迈向现代化征程中,农民不能缺席、乡村不能掉队、农业不能滞后,没有农业农村的现代化,现代化就是不完整、不全面、不牢固的。就河南而言,截至2017年底,全省还有3723个贫困村、221万农村贫困人口,贫困人口数量位居全国第4位,脱贫攻坚任务繁重,到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标艰巨而紧迫。从现代化建设目标任务来看,到2035年,即使全省城镇化率达到相对较高水平,仍会有几千万人继续生活在农村,持续改善农村生产生活条件将是一项长期任务,必须向农村全面发展进步聚焦发力;到2050年建成社会主义现代化强省,基础和支撑仍然在“三农”,必须让千万农民在共同富裕的道路上赶上来,让美丽乡村成为现代化强省的标志。

实施乡村振兴战略是新时代中国共产党的使命担当。建设什么样的乡村、怎么建设乡村,是近代以来中华民族面对的一个历史性课题。中国共产党成立以来就一直把依靠农民、为亿万农民谋幸福作为重要使命,在革命、建设、改革各个历史时期,始终高度重视、认真对待、着力解决“三农”问题,正是因此使得广大农民群众真心拥护党的领导,党的事业也因此从一个胜利走向又一个胜利,这是一条根本经验。实施乡村振兴战略,是以习近平同志为核心的党中央提出的新战略,体现了在新时代发展中坚定的使命担当,必须牢记党的使命,坚持党管农村、总揽全局,健全党管农村工作领导体制机制,提高新时代党全面领导农村工作的能力和水平,凝聚全社会力量投身乡村振兴,着力把乡村建设好,让农民群众拥有更多获得感和幸福感。

02  强化系统设计,突出规划引领作用

实施乡村振兴战略,是一项复杂的系统工程,必须强化规划引领、系统谋划、科学决策。在地方乡村振兴战略规划编制过程中,坚持务实进取、创新规划理念、强化落地实施,重点把握好“六个注重”:一是注重规划的思想性。坚持用习近平“三农”思想指导规划编制工作,全面认识、准确把握其丰富内涵和系统要求,将习近平总书记关于乡村振兴战略的新理念、新论断、新举措融入到规划编制过程中。在规划编制过程中,注重强调农业农村的人文关怀,坚持以人为本,充分尊重农民的意愿和发展诉求,以农业产业创新为主导,在耕作良法、品种选育、产出效益等方面科学谋划,尊重农村发展规律,最大程度地保护农村亲山近水、乡律村韵、居耕融合的形态,切实提高规划编制的思想性和质量水平。二是注重规划的系统性。坚持长期战略规划与近期实施方案相结合、市县总体战略规划与县乡村专题规划相配套,着力构建立体化的乡村振兴规划体系,在编制乡村振兴战略规划的基础上,配套实施三年行动实施方案和年度实施方案,同时开展示范县、乡、村的规划编制工作,打造总体谋划、统筹推进、点面结合、示范引导的特色乡村振兴战略规划体系。三是注重规划的创新性。坚持“乡村本位看三农、'两山'理论找出路、县域经济做文章”,创新发展“互联网+”“旅游+”“生态+”等农业新模式、新业态,重塑农村空间结构和经济地理。探索开展农业供给侧结构性改革试点、农村集体产权制度改革试点、农村金融服务综合改革试点等,努力走在全国的前列。从产业融合、村落形态、空间美学、文化复兴等角度,推动全省乡村历史文化资源的保护和可持续利用,延续乡村文脉肌理,彰显乡村地域特色,留住美好乡愁记忆,努力做到“不扒房、不砍树、不挖山、不填塘、不改河”,推动实现传承文明、启迪民智、盘活资源、注入活力、振兴乡村的战略愿景。四是注重规划的操作性。坚持“多规合一”,加强与国家、省乡村振兴战略规划以及所在市县城乡总体规划、土地利用总体规划等规划的有机衔接,确保规划“上接天气、下接地气”,真正起到行动纲领和行动指南的作用。强调乡村振兴战略规划在空间上的落地实施,在规划编制过程中,既有文本内容表述,又有空间图则导引,并强化重大工程和重点项目支撑,确保规划主要内容在空间上的落地实施,提高规划的可操作性。五是注重规划的融合性。在规划编制过程中,坚持城乡融合发展、三次产业融合发展,努力做好“五个结合”,即坚持把生产发展农民致富与生态保护结合起来、把村落形态整治与新村建设结合起来、把农业主导的村庄建设与特色文旅型村庄开发结合起来、把乡村建设与山水林田湖草系统治理结合起来、把乡村建设与各种制度安排结合起来。六是注重规划的开放性。坚持开放性规划思维,在更大的空间和格局中谋划乡村振兴战略。坚持“开门编规划”,通过座谈交流、实地走访、问卷调查等方式,广泛听取相关部门负责人、乡镇干部以及农民群众的意见和建议,积极吸纳省内外“三农”领域专家智库力量参与调研指导及规划编制工作。坚持对标先进,学习借鉴浙江、江苏、山东等省外地区乡村振兴成功模式和先进经验,提升规划编制质量水平。

03  强化战略支撑,谋划实施重大战略举措

习近平总书记指出,“乡村振兴是一盘大棋,要把这盘大棋走好”。规划实施乡村振兴战略,应着眼制约乡村振兴的全局性、根本性、长远性问题,强化战略思维、突出战略引领,着力谋划实施重大战略举措。一是以质量兴农、品牌强农为战略导向,塑造全省农业竞争新优势。坚定不移推进质量兴农、品牌强农,加快农业由高产向高质转型,推进全省农业提质增效。在粮食高产创建的基础上,实施现代农业提质工程,开展农产品质量安全市(县)创建活动,推动农业优质高效发展。巩固提升“四优”农业,加快发展优质蔬菜、花卉苗木、茶叶、食用菌、中药材等特色优势农业,培育壮大“三品一标”特色农产品规模,打造“一村一品”“一乡一业”特色农业发展新格局,提高农业特色化、品牌化发展水平,推动全省农业高质量发展。二是以技术创新应用为战略牵引,培育农业转型发展新动能。加强移动互联网、物联网、大数据、云计算等新一代信息技术在“三农”领域的创新应用,深化与农业生产、经营、管理、服务各环节融合发展,培育壮大一批网络化、智能化、精准化的现代种养及营销模式,建立健全农产品质量安全监管体系,全面提升数字农业、智慧农业发展规模和水平,努力把河南建设成为中西部地区现代农业科技创新高地,加快推进全省农业现代化进程。三是以农业开放合作为战略带动,拓展农业农村发展新空间。加强与“一带一路”沿线国家和地区农产品贸易、农业投资洽谈合作,推动食用菌、肉制品、粮食制品、优质果蔬、调味品等特色优势农产品在出口规模、质量和市场开拓上实现新突破。加强先进农业技术装备的引进,引导国际农业技术领先企业和机构在河南投资建设项目。依托省内农业产业化龙头企业,加大农业领域开放招商力度,加快提升全省农业整体发展规模和质量,培育一批在国内外有较强市场竞争力的农业企业集团。结合新型城镇化建设,以服务中心城区居民为重点,构建集生产供应、科技示范、休闲采摘、旅游观光、创意农业、田园养老等于一体的现代都市高效农业发展新格局。四是以载体平台建设为战略抓手,构建乡村振兴新支撑。大力推进“三区三园一体”(粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区,现代农业产业园、科技园、创业园,田园综合体)建设,引领支撑全省农业产业结构优化调整,促进农村一二三产业深度融合发展。统筹推进现代农业示范区、农村一二三产业融合发展先导区、“一村一品”示范村镇、农业对外开放合作试验区、国际农产品加工产业园等各类农业载体平台示范创建,提高特色小镇、美丽乡村、传统村落等乡村建设发展水平,为全省乡村振兴提供有力支撑。五是以分类有序推进为战略指南,探索乡村振兴新路径。顺应乡村发展规律,科学把握乡村的差异性和发展走势分化特征,立足不同村庄的区位交通、资源禀赋、人口规模、产业基础、空间格局等发展条件,坚持分类指导、因村施策,按照示范引领、融入城镇、集聚提升、特色保护、搬迁撤并的思路,分类有序推进乡村振兴,因地制宜探索各具特色的乡村振兴实施路径,着力打造特色产业、特色文化、特色生态、特色村落,实现乡村的差异化、特色化发展。

04  创新发展理念,重塑城乡空间发展格局

围绕破解城乡二元结构、重塑城乡发展关系,着力创新城乡空间融合发展理念,按照“空间联动、功能优化、城乡一体”发展要求,对城乡空间进行统筹安排和优化布局,促进城乡融合发展。一是以全域规划指引城乡空间优化。统筹市、县(区)、乡(镇)、村规划,深入推进城乡规划一体化编制,着力构建城乡一体化空间规划新体系,进一步强化规划在重塑城乡空间结构和经济地理、适应城乡融合发展新要求、均衡城乡公用设施等方面的法定地位。坚持“多规合一”规划理念,推动乡村建设、产业发展、土地利用、基础设施、生态保护等规划相互协调、有机衔接,科学合理安排村落分布、土地资源、产业集聚、生态涵养等空间布局,逐步改变建设布局“重城不重乡、城乡分离”的传统发展模式,着力打造基础设施、生态廊道、产业经济、历史文脉等交互融合的空间结构,形成城乡规划一体、空间有机联动、资源配置优化、整体效能提升的城乡规划发展新格局。坚持集约高效利用城乡发展空间的理念,整体把握村庄现状,依据村庄资源条件、人口规模、产业基础等,优化村庄建设布局,统筹安排农村居民点,科学规划建设村庄。二是以全域景观重塑新型城乡形态。坚持全域旅游发展理念,发挥山川河滩资源优势,按照“全域旅游、农旅联动”的发展理念,强化城市、旅游、乡村等要素有机结合,推进生态资源优势、城镇旅游服务、乡村旅游线路的全域提升,以全域景观化塑造“城田相融、景田一体、城乡融合”的新型城乡空间形态,形成田园乡村与现代城镇各具特色、交相辉映的城乡发展格局,建成人居环境优美、人与自然和谐的美丽乡村。以全域景观打造为契机,加强乡村风貌整体管控,注重农房单体个性设计,探索建立乡村规划师制度,引导建筑、园林、景观、艺术设计、文化策划等设计大师、优秀团队下乡,建设立足乡土社会、富有地域特色、承载田园乡愁、体现现代文明的升级版乡村,避免千村一面。三是以三生共融优化城乡功能布局。全面落实国家和省主体功能区规划,强化城乡功能统筹,提升城乡基础设施互联互通水平,促进公共服务资源均衡配置,逐步打破城乡功能区域分割形态。按照不同区域主体功能定位,开展资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价,科学划定县域“三区三线”空间格局,注重生态、农业、城镇三区空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条主要控制线衔接协调。按照“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的发展思路,坚持人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一,科学布局乡村生产生活生态空间,延续人和自然有机融合的乡村空间关系。

05  深化农村改革,激发农村发展新活力

坚持把深化农村改革作为培育农业农村发展新动能、加快乡村振兴发展的核心动力引擎,着力在农业供给侧结构性改革、农村土地制度改革、农村集体产权制度等领域探索创新、先行先试,总结一批可复制、可推广的经验做法,激发农业农村发展新活力,努力在全国乡村振兴实践中走在前列、作出示范。一是深化农业供给侧结构性改革。适应城乡居民消费结构升级和市场需求变化形势,坚持把增加绿色优质农产品供给放在突出位置,在创新链、供应链、价值链、产业链上聚焦着力,积极调优种养结构、调强加工能力、调大经营规模、调长产业链条,以“两创三聚”培育发展农业产业化联合体,深化农村一二三产业融合发展,开发农业多种功能,拓展农业发展新空间,推进全省农业布局区域化、经营规模化、生产标准化、发展产业化,加快构建全环节提升、全链条增值、全产业融合的现代农业产业体系、生产体系、经营体系,切实提高农业供给质量,增强农业综合效益和市场竞争力。二是深化农村土地制度改革。完善农村土地“三权分置”办法,积极发展适度规模经营,着力推进农业现代化建设。健全农村土地征收制度,保障被征地农民的知情权、参与权、决策权,创新综合安置途径。扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。三是深入推进农村集体产权制度改革。全面开展农村集体资产清产核资和集体成员身份确定,夯实农村集体经济发展基础。积极推进农村“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革,盘活农村集体“三资”(集体资源、资产、资金),探索农村集体经济新的实现形式和运行机制,创新农民财产性收入增长机制,为农民增收、农业增效和农村改革发展培育新动力。完善农村集体产权交易服务机制,探索构建全域覆盖的农村产权交易服务体系。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,引导进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益。四是统筹推进农村其他改革。深入推进农村义务教育、农村医疗卫生、农村金融服务等改革,深化供销合作社综合改革、农业水价综合改革等农村各项改革,推动农村改革提速、扩面、集成,着力增强农村改革的系统性、整体性、协同性。

06  强化要素供给,夯实乡村振兴支撑保障

创新人才、土地、资金等要素配置方式,加速生产要素在城乡间双向自由流动,着力解决好“人、地、钱”三大关键问题,为农业农村发展注入新动能。一是加强乡村人才队伍建设。统筹抓好培养、引进、服务、评价、激励等各项环节,努力打造一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。重点提升农村基层干部的综合素质和履职能力,选优配强村“两委”班子,着力建设高素质基层党组织“领头羊”队伍;加强农业科技人才队伍建设,大力培育引进一批引领农业科技前沿、推动农业科技成果转化的高层次农业科技领军人才和创新团队;坚持农民主体地位,充分发挥农民精耕乡村沃土的“老黄牛”精神,加快建立完善职业农民制度,广泛开展新型职业农民教育培训,高水平建设新型职业农民培育整体推进示范省;加强乡土专业人才队伍建设,加快培育一批农业职业经理人、经纪人、乡村工匠、文化能人和非遗传承人等,着力打造一批农村留得住、用得上、能带动且富有工匠精神的“土专家、田博士”;围绕推进农村“双创”发展,鼓励外出务工成功人士、大学生、复转军人、科技人员等返乡下乡回乡创业,着力打造一支扎根乡村的“农创客”队伍。二是强化乡村振兴用地保障。坚持培育增量与盘活存量相结合,激活农村土地资源资产,保障乡村振兴用地需求。重点加强存量挖潜,鼓励利用存量建设用地开展农产品冷链物流、休闲农业、乡村旅游、农村电商、田园康养等农村三次产业融合发展项目建设;在符合土地利用总体规划的前提下,优化调整村庄用地布局,有效利用农村零星分散的存量建设用地;借鉴浙江“坡地村镇”实践经验,科学开发利用低丘缓坡资源,探索采取“点状布局、垂直开发”模式,创新发展一批山、水、林、田、城一体化的生态型村镇和产业园区;对于通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地,可采取入股、联营等方式支持农村三次产业融合发展项目建设。进一步完善农村新增用地保障机制,年度土地利用计划分配中安排一定比例新增建设用地指标,专项支持农村新产业新业态项目建设;对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的,给予新增建设用地指标奖励。三是加大资金投入力度。坚持把乡村振兴作为财政资金投入的优先领域,有效解决涉农资金多头管理、交叉重复等突出问题;通过采取产业引导基金、政府购买服务、担保贴息等多种方式,引导和撬动社会资本加大农业农村投入等。

课题组负责人:许贵舫

课题组成员:胡美林 王文斌 李宁 丁朵 刘溪 王伟 李洁真

参加讨论人员:高亚宾 李晓沛 王珏 蔡基宏 丁秀平 闫道锦 袁永波

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